前言

现行法律、法规及部门规章对建设工程的竣工验收规定了严格的程序，竣工验收是发包人和承包人的法定强制义务。《民法典》第七百九十九条规定：“建设工程竣工后，发包人应当根据施工图纸及说明书、国家颁发的施工验收规范和质量检验标准及时进行验收。验收合格的，发包人应当按照约定支付价款，并接收该建设工程。”《建筑法》第六十一条规定：“建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。” 发包人在工程项目竣工验收合格前提前使用，存在违反《民法典》《建筑法》及相关法律、法规的风险，使用后如工程存在质量问题，应由哪一方承担法律责任也很容易产生纠纷。

一、民事责任风险

根据相关法律法规，发包人擅自使用未经竣工验收的工程，可能存在如下民事风险：

01、发包人主张提前使用部分的质量不合格将存在障碍

《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号）（以下简称《建工解释》）第十四条规定：“建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用后，又以使用部分质量不符合约定为由主张权利的，人民法院不予支持；但是承包人应当在建设工程的合理使用寿命内对地基基础工程和主体结构质量承担民事责任。” 如发包人提前使用工程后，主张已使用部分质量不符合合同约定的，特别是在因发包人提前使用或者擅自动用设施设备造成责任无法认定的情况下，发包人难以追究承包人的质量责任。除属于承包人原因导致工程合理使用寿命内的地基基础工程或主体结构质量不合格以外，发包人以其提前使用的部分质量不符合约定为由要求拒付、减付工程款或者主张质量违约金的，该主张或抗辩将可能得不到法院支持。

存在争议的是，发包人与承包人协商一致提前使用未竣工验收的工程，是否还会被视为发包人“擅自使用”的范畴，《建工解释》没有明确的规定，在司法实践中仍有不同的观点，但通常认为“擅自使用”针对工程是否完成竣工验收，而发包人、承包人之间是否达成一致意见，承包人是否同意提前使用并不影响《建工解释》中“擅自使用”的定性。实践中出现的建设工程质量问题可能是勘察、设计、施工、材料、设备等原因，也可能是发包人或第三方等多方原因。通过发包人组织的五方验收有利于分清责任主体并采取相应整改措施，避免不合格工程交付使用，也是对人民群众生命财产安全的保障，而承包人同意发包人提前使用工程容易导致责任主体难以确定，进而导致纷争。所以“擅自使用”不以承包人的知情同意作为认定准则，而是以是否通过竣工验收为主要标准。

因客观情形发包人确需提前使用部分工程的，有时发包人会要求承包人明确承诺放弃《建工解释》第十四条所规定的承包人免除质量责任的权利，并承诺提前使用的工程不视为质量合格，但由于该等承诺本身属于转嫁法定责任，发包人在提前使用过程中如确实出现工程质量问题，不仅需要承担较为严格的举证责任，证明质量问题完全属于承包人原因造成，而且该等主张能否得到法院支持仍存在较大的风险。

在特殊情形下，提前使用未验收的工程也可能不免除承包人的质量责任。以下三个案例体现出了法院的特殊考虑：

（1）现有证据足以证明承包人存在未按图施工等严重质量问题：发包人虽然提前使用未验收工程，但工程质量问题能够证明（如通过司法鉴定）属承包人原因造成的（如未按图施工等未按照合同约定履行相应合同义务），承包人应承担相关质量责任。【(2018)粤民申10965号——谢锐波与东莞市寮步镇浮竹山丽星幼儿园建设工程施工合同纠纷案】

（2）合同有明确约定时，发包人违反行政法规的行为并不能否定承包人提供合格工程的合同义务：合同内已约定发包人因提前使用所应承担责任仅仅为提前使用造成损害时所发生的费用，除因发包人原因引起质量问题外，仍应当由承包人承担工程质量返工和维修的责任。承包人已确认完工工程存在不合格，发包人违反行政法规提前使用未验收工程的行为并不能否定承包人应当提供合格工程的合同义务。【(2018)黔民终429号——七冶土木建筑工程有限责任公司、贵州益荣房地产开发有限公司建设工程施工合同纠纷案】

（3）特殊工程应政府要求提前使用具有合理理由：发包人提前使用未经验收工程具有被迫性和合理性（如水电、供暖等民生工程），且工程质量问题是因承包人施工存在不符合合同设计要求、规范要求所造成，承包人仍然应当承担工程质量责任。【(2015)辽民一终字第00394号——盘锦新立供暖有限公司与盘锦辽河油田天旭建筑安装工程有限公司建设工程施工合同纠纷案】

如果属于承包人的原因如拒不提交、拖延提交竣工验收报告、拒绝维修整改致使工程无法竣工验收等情形导致的发包人为防止损失扩大而提前使用未验收的工程，发包人仍可就提前使用部分的质量问题主张权利。

如发包人不得已需要提前使用未验收工程，在使用之前，尽可能收集存在使用工程紧迫性的证明材料，如市政公共工程中政府或者居民迫切要求的证据，包括政府的函件、会议纪要等，或者证明不提前使用将造成更多的损失。此外，对于提前使用的工程存在的质量问题，注意证据的固化，必要时可以委托有资质的第三方鉴定机构进行单方质量鉴定，证明在提前使用时已存在工程质量问题。

02、擅自使用部分的工程竣工日期和质量保修期将提前，且提前满足工程结算条件

《建设工程质量管理条例》第四十条规定：“建设工程的保修期，自竣工验收合格之日起计算。”同时，《建工解释》第九条规定：“当事人对建设工程实际竣工日期有争议的，人民法院应当分别按照以下情形予以认定：……（三）建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用的，以转移占有建设工程之日为竣工日期。”

发包人未经竣工验收擅自使用工程，将被视为对擅自使用部分工程质量的认可，该使用之日应视为该部分工程的竣工之日，该部分工程具备结算条件，并直接影响工程款的付款节点以及欠付工程款违约金或利息的起算时间。

《建工解释》第十七条规定：“有下列情形之一，承包人请求发包人返还工程质量保证金的，人民法院应予支持：（一）当事人约定的工程质量保证金返还期限届满；（二）当事人未约定工程质量保证金返还期限的，自建设工程通过竣工验收之日起满二年；（三）因发包人原因建设工程未按约定期限进行竣工验收的，自承包人提交工程竣工验收报告九十日后当事人约定的工程质量保证金返还期限届满；当事人未约定工程质量保证金返还期限的，自承包人提交工程竣工验收报告九十日后起满二年。发包人返还工程质量保证金后，不影响承包人根据合同约定或者法律规定履行工程保修义务。” “擅自使用”部分工程的保修期即从擅自使用之日起开始计算，工程质量保修期和质量保证金的返还时间应当从提前使用之日开始计算。

03、如发生安全事故，发包人将可能承担相应的民事赔偿责任

在未竣工验收的情况下，发包人擅自使用工程的，则视为部分工程已经转移交付，此后该部分建设工程毁损、灭失以及造成其他人损失的，应由发包人承担相应的风险或损害赔偿责任，除非属于承包人原因导致工程在合理使用寿命内的地基基础工程或主体结构质量不合格。

二、行政责任和刑事责任风险

01、行政处罚责任

《建设工程质量管理条例》第五十八条规定：“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处工程合同价款2%以上4%以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任：（一）未组织竣工验收，擅自交付使用的……”

此外，《消防法》第五十八条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由住房和城乡建设主管部门、消防救援机构按照各自职权责令停止施工、停止使用或者停产停业，并处三万元以上三十万元以下罚款：……（二）依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格，擅自投入使用的”，对于消防工程等专项工程验收，也明确规定了行政处罚责任。

02、安全事故刑事责任

发包人未经竣工验收擅自使用工程，例如在尚未完工的施工现场的作业区内设置临时办公区，开设展台，组织会议等，均不符合安全生产的要求。一旦发生重大安全生产事故，将可能构成《刑法》第一百三十七条规定的工程重大安全事故罪，责任单位（包括发包人、承包人等）的直接责任人员，将被处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；后果特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。

结语

虽然未竣工验收提前使用工程的法律风险主要在于发包人，考虑到特殊情形下承包人亦不能完全免除其相关责任，因此对于承包人而言，在发包人要求提前使用工程的情况下，也应注意保留相应的证据以证明未能完成竣工验收的责任在于发包人（承包人要及时提交竣工验收报告和结算资料），以及尽可能证明发包人提前占有和使用工程的具体情形，并且尽量要求发包人确认工程质量合格，或者至少需要向发包人声明工程已质量合格，后续相关责任均由发包人自行承担。

文章作者：张欢，广东高建律师事务所主任，助流数字化研究院|建筑工程法务咨询专家

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